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主任检察官办案责任制改革调研

发布日期: 2016 - 11 - 23 浏览次数: 字体:[ ]

幕府山街道代表组

 现行办案中承办人——科(处)长——检察长三级审批制过分突出了检察权的行政属性、而弱化了其司法属性,从而导致了一系列的问题。如何在司法属性与行政属性二者间达成平衡是主任检察官办案责任制需要讨论的问题,就这一问题,幕府山街道人大代表团与区检察院共同开展了调研与探讨。

一、办案责任制改革的必要性

检察权兼具司法和行政双重属性,在肯定检察机关双重属性的前提下,在案件处理方面,应当认同司法属性是检察权的根本属性和主导特征。而司法属性和行政属性二者孰轻孰重关键要看办案组织与案件处理决定权。

1979年制定实施的《中华人民共和国人民检察院组织法》对人民检察院的人员结构划分、办案组织形式并无任何规定。长期以来,检察权是以检察机关内设机构的科室、处室为基本单元运转的,科与处成了检察机关最基本的办案单位。而案件的办理则实行承办人——科(处)长——检察长三级审批制度。这种以“科、处”为基本办案单元、以三级审批制为决策机制的行政化运作模式弱化了办案检察官在案件办理中的主导作用,出现办案中事事请示报告、下级服从上级意志的现象,不符合司法的本质属性和规律,亦不满足办案的实际需要。

1、现有办案制度不符合司法独立的要求

党的十八大明确提出,要进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。“独立”有两方面的含义,一方面,检察机关独立办案,不受立法、行政机关的干涉;另一方面,在检察机关内部,行政权与检察权分开,对检察人员的管理实行去行政化,实现检察官独立办案。

责任与权力紧密相联,案件的决策者承担其决策范围内的责任。这正是检察官独立的核心内涵所在。而三级审批制将案件办理的审批权交由检察长,导致检察官本人对案件的处理丧失决定权,弱化了检察官的主体地位,损害了检察权的独立性。同时,案件的办理者与决策者角色分由不同主体担任,导致案件的责任划分不明确,违背司法的本质属性。

2、现有办案制度违背司法的亲历性要求

司法的亲历性要求司法人员对于个案的处理必须亲历其境,通过直接审查证据和事实,从而形成对案件事实的内心确信。司法的亲历性包含两个方面的含义:一是办案人员必须亲自直接接触案件当事人,亲身了解感受案件的事实真相,从而对案件事实的认识做出最符合客观事实的判断;二是办案人员在亲历案件后必须对案件具有独立的判断权和决定权,并承担相应的责任,这是司法亲历性的关键所在。

三级审批制导致决策者并不亲历案件。科(处)长、检察长享有对案件的审批权,但其往往并不对证据进行直接审查,而是仅仅通过阅读审查报告、或听取汇报进行事实认定,不符合认识规律,容易导致对事实的认定存在偏差。

3、现有办案制度易导致效率低下

设立三层审批制的目的是在检察人员职业素质参差不齐的情况下,试图通过尽可能多的审批和管理环节发现案件办理过程中可能存在的问题,保证每一件案件都经过层层审批,确保案件质量。然而,在检察人员职业素质较过去有大幅提升的今天,三层审批制必然会拉低案件办理的效率。以南京市鼓楼区检察院为例,作为一家基层院,每年受理的小额盗窃、危险驾驶等简单刑事案件占受理案件总数的40%以上,而每一起案件的审查报告、起诉书都需经过三级审批,大大降低办案效率。同时,科长、检察长为审批该类简单刑事案件花费大量时间,亦不利于对重大、疑难案件的质量把控和风险研判,不能很好地实现提升案件质量的初衷。

4、检察官职业素质难以得到长远发展

检察官作为直接审查证据、办理案件的人员,却不是案件办理的决策者,亦不承担办案的主要风险与责任,这导致检察官在办理案件过程中遇到问题时,易依赖领导的指示与指导,而非通过自己的学习、研究加以分析解决。从长远来看,不利于检察人才职业素质的培养,制约了检察队伍向“高、精、尖”方向发展。

检察机关现行办案组织、管理方式的行政化与检察权司法属性之间的不相适应是推行主任检察官制度的现实需求。为此,建立符合检察机关的办案组织,确保检察官独立办案,是遵照和遵循司法规律的体现,是保障检察权独立公正行使的前提。

针对现行办案制度暴露出的上述问题,2013年12月最高人民检察院发布《检察官办案责任制改革试点方案》,于7个省份17个检察院开展以建立主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革试点工作。自此以来,主任检察官制度改革试点工作已经正式在全国范围内推开。

二、鼓楼区检察院进行主任检察官办案责任制改革可采取的方案

根据上级文件的精神,结合鼓楼区检察院的实际,我们认为,鼓楼区检察院的检察官办案责任制改革试点工作要明确:

1、明确定位,积极争取支持

依照国内改革的主流趋势,设立以主任检察官为中心的主任检察官办案组,并以此作为区检察院的基本办案组织,配备若干名检察员、助理检察员及书记员在公诉、侦查监督等主要业务部门进行推广。我区检察院试行主任检察官制度的最大优势在于《苏南现代化建设示范区规划》确定我区为基层司法体制改革试点区。区检察院要充分借助这一国家级政策优势,加强向上级院请示汇报,争取获得省市院支持,增强改革工作在全省、全市的示范借鉴意义。同时加强向区委汇报,争取在政治待遇、经济待遇上获得实质性的突破,保证主任检察官制度的生命力。

2、遴选好主任检察官,加强团队建设

主要通过考核选任和竞岗选任两种程序,从资历深、办案经验丰富的检察员中进行遴选产生,不受年龄、部门限制,要求本身应当从事过多年检察业务工作,是业务骨干,至少曾被评为“优秀公诉人”、“优秀侦查监督能手”等。其中试点部门的正职也须经过考核才能担任主任检察官。

主任检察官在选任时全面考虑了主任检察官的知识、能力、公诉经验。但其他干警相对而言因为办案经历短,社会经验缺乏等,并不足以担负起独立办案的责任。一个人强不是强,一群人强才是强。主任检察官工作室不是一个松散性的、各行其事的办案组织,更是一个对纪律、专业要求极高的组织,这也对主任检察官的领导能力和管理能力提出了较高的要求。既要会办案,还要懂管理。

3、明晰主任检察官权责及其与科室的关系

可根据案件处理风险的不同,将案件划分为一般案件与需要检察长或检委会决定的案件,其中,不逮捕、不起诉、撤回起诉、改变管辖等决定、以及首例新型、重大风险案件的处理由检察长或检委会做出。而在一般案件中,主任检察官行使本组内案件办理的决定权,并对整个办案组的办案活动承担责任,不受其他主任检察官(包括部门负责人)的干涉。与此相对应地,主任检察官对自己行使决定权的事项(包括事实、证据认定和处理决定等)负完全的责任,对其行使建议权的事项,对案件事实与证据的认定负责。

对于需要检察长或检委会决定的案件,由主任检察官将其意见提交检察长或检委会。如果检察长与主任检察官对案件处理持有不同意见的,则可借鉴北京的做法,检察长可以指定其他办案组办理此案,从而保障检察官不因上级意志而改变意见。

4、提高待遇,加强人员配备

主任检察官较普通检察官而言承担了更多职责,理应在待遇上有所提升。但基层院一直存在着留不住人才问题,其中表现突出的是有的走上了其他领导岗位,有的调离了检察系统。如果设置的条件比较高,待遇又跟不上的话,就有可能会出现无人响应的局面。因此,我们建议采取闵行区院的做法,为主任检察官设立特殊津贴,为人才的稳定性提供经济保障。同时成立主任检察官考评委员会,定期对主任检察官的政治思想、专业能力、执法水平、办案绩效、职业操守等综合素质进行考核,考核结果作为表彰、奖励、竞岗、选任的重要依据,考核不称职的,解除职务,取消待遇。

目前,我区检察院人员空编严重,空编34人,是南京市基层院空编数最多的院,严重制约了检察工作的开展。主任检察官工作室的配备特别是书记员配备存在较大的困难。在人员编制上,需尽力解决。

5、妥善处理四个关系

一是要处理好改革创新与依法规范的关系,确保改革创新工作合法合规进行;二是要处理好授权放权与监督制约的关系,防止对主任检察官的授权过多、制约不足而出现问题;三是要处理好敢于用权与舍得放权关系,注意促使主任检察官敢于用权,检察长、分管检察长、部门负责人舍得放权;四是要处理好体制改革与绩效考核的关系,在大胆探索的同时,确保争创工作目标的实现。

6、认真落实四个监督

一是强化外部监督司法公开,接受社会和人民群众监督;二是强化内部监督,对重大疑难复杂案件严格实行审批;三是强化纪律监督,建立违法违纪投诉追查机制;四是实行错案责任追究终身制。

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